Auswirkungen der uneingeschränkten Arbeitnehmerfreizügigkeit ab 1. Mai 2011 im Rahmen der 5. EU-Erweiterung : Perspektiven und Handlungsmöglichkeiten österreichischer Grenzregionen hinsichtlich Migration und Pendlerbewegungen

Abstract

Durch die EU-Osterweiterung in den Jahren 2004 und 2007 kam es zu einer Vergrößerung der Staatengemeinschaft um 12 Mitgliedsländer, die eine im Vergleich zu den alten Mitgliedsländern geringere Pro-Kopf-Wirtschaftsleistung aufwiesen. Aufgrund der erwarteten Zuwanderung aus den neuen - speziell aus den vier an Österreich grenzenden - Mitgliedstaaten wurde seitens der österreichischen Politik mit einem verstärkten Druck auf den nationalen Arbeitsmarkt gerechnet.<br />Die österreichische Regierung nahm daher die Möglichkeit wahr, Übergangsregelungen für die nach EU-Recht geltende uneingeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit zu erlassen.<br />Seit 1. Mai 2011 ist nun zeitgleich die Arbeitnehmerfreizügigkeit für acht der Mitgliedstaaten ohne Einschränkungen möglich. Bereits im Vorfeld gab es zahlreiche Studien und Prognosen über das Zuwanderungspotential, Pendlerströme und über die Auswirkungen des Zustroms auf den österreichischen Arbeitsmarkt.<br />Mikroökonomische Theorien verstehen die Entscheidung zur Migration als einen individuellen Nutzenmaximierungsprozess. Nach Abwägung relevanter finanzieller und nicht-monetärer Aspekte werden Entscheidungen über die Wanderung, den Verbleib oder die Option, mit einer derartigen Entscheidung zu warten, abgewogen. Vor allem in Grenzregionen stellt Pendeln eine Alternative zur Verlagerung des Wohnortes dar. Studien schreiben der österreichischen Grenzregion eine steigende Anzahl an Pendlern in die Region zu, da die räumliche Nähe und höhere Reallöhne in Verbindung mit einem besseren Lebensstandard zentrale Argumente für eine Arbeitsortverlagerung darstellen. Prognosen des quantitativen Migrations- und Pendlerpotentials sind aufgrund zahlreicher Einflussfaktoren naturgemäß mit Unsicherheit behaftet.<br />Tatsächlich ist zu Beginn der Arbeitnehmerfreizügigkeit mit einem Anstieg der jährlichen Migration zu rechnen, der jedoch im zeitlichen Verlauf schwächer wird und quantitativ deutlich unter dem jährlichen Pendlerpotential liegt. Hoch qualifizierte Arbeitnehmer und Schlüsselarbeitskräfte konnten unter bestimmten Voraussetzungen bereits früher zuwandern, wodurch das verbliebene Potential geringer ist als ursprünglich erwartet. Die zugewanderte Bevölkerung aus den neuen Mitgliedstaaten ist zwar jünger, jedoch nicht zwangsläufig besser ausgebildet als die österreichische und besitzt theoretisch die gleiche Beschäftigungswahrscheinlichkeit, tatsächlich jedoch ein höheres Arbeitslosigkeitsrisiko.<br />Die Auswirkungen der Zuwanderung auf Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und Wertschöpfung können zu Beginn geringfügig nachteilig ausfallen, gleichen sich im Zeitverlauf jedoch wieder an das Ausgangsniveau an oder entwickeln sich darüber hinaus positiv. Die Wirkungen sind generell gering, können jedoch regional oder branchenspezifisch stärker spürbar sein. Gleichzeitig wird durch die Zuwanderung aus den neuen Mitgliedstaaten kein substantieller Einfluss auf die demographische Struktur der Untersuchungsregion ausgeübt.<br />In diesem Kontext ergeben sich für urbane Räume spezifische Herausforderungen aus der im Vergleich zu ländlichen Räumen relativ stärksten Zuwanderung bei vergleichsweise hoher Arbeitslosigkeit.<br />Gleichzeitig weisen diese Räume die jüngste Bevölkerung innerhalb der Untersuchungsregion auf, während der ländliche Raum von Alterung, einer rückläufigen Erwerbsquote und geringer Zuwanderung geprägt ist. Gefragt ist daher eine neue Perspektive bei der Betrachtung interregionaler, grenzüberschreitender Arbeitsmärkte sowie die Entwicklung neuer Instrumente zur räumlichen Verteilung der Migration und Attraktivierung ländlicher Räume.<br />In Hinblick auf kommende EU-Erweiterungen stellt das Modell der Übergangsregelungen mit stufenweiser Liberalisierung eine praktikable Vorgangsweise zum Abbau des Migrations- und Pendlerpotentials dar, welches tatsächlich geringer ist, als ursprünglich prognostiziert.<br />

In the process of the eastward enlargement of the European Union in the years 2004 and 2007 the EU was expanded to twelve economically weaker countries. As four of them are immediate neighbours of Austria, Austrian policy makers expected a significant rise in in-migration from the new member states - particularly from the neighbours - to negatively affect the national labour market. Therefore, the Austrian government exercised the right to decide for temporarily governing unrestricted free movement of workers granted by EU legislation.<br />Since May, 1st 2011 the free movement for workers is in effect for eight of the new member states. Already prior to the discontinuation of the transitional arrangement and even prior to the recent expansion, numerous surveys and forecasts were carried out addressing the in-migration potential, commuters' flows and the effects of the inflow to the Austrian labour market.<br />Micro-economic theories suggest that migration decisions are based on a rationale of optimizing individual benefit. Weighing financial and non-financial aspects, the decision whether to migrate, to stay in the home country or to rather opt for delaying the migration decision are traded off against each other. Particularly in border regions, commuting is frequently considered an attractive alternative to relocating. Due to spatial proximity and prospects to increase real wages and to improve living conditions, which are identified to be relevant decision factors when changing the place of work, a number of studies expected high commuters' rates into the region under consideration. Clearly, the quantitative forecasts of potential migration and commuters' numbers are uncertain as there are a number of typically non-observable influencing factors.<br />Actually, the amount of in-migration will peak during the initial phase of absolute free movement for workers while it is expected to diminish over time in the following phases. In quantitative terms it will clearly rank below the annual commuters' potential. As the highly-educated workforce and key employees were already free to in-migrate before the new regulation, the number of remaining migrants has been reduced. In demographic terms, the expected in-migration originating from the new member states is younger, while not necessarily holding above-average levels of education compared to the Austrian population in the considered region. Thus, new migrants stand comparable chances of employment, while facing higher relative risk of unemployment.<br />The effects of in-migrants on employment, unemployment and added value can possibly be disadvantageous at the beginning, but will soon return to original levels or even beyond, i.e. trigger beneficial effects. In general, the expected effects are somewhat small, but can vary considerably by region and sector. At the same time, the amount of in-migration from the new member states is not able to substantially influence the considered region's demographic structure.<br />Urban regions face the challenge of highest relative in-migration shares and relatively high levels of unemployment. Yet those regions hold the youngest population within the inspected region whilst peripheral and rural areas are facing ageing, decreasing labour force participation rates and low levels of in-migration.<br />This study's findings clearly call for a novelty approach when assessing interregional, cross-border labour markets and developing new instruments aiming at a better spatial dispersion and more attractive rural areas.<br />Concerning future enlargements of the EU, the model of transitional arrangements (including a stepwise liberalisation) is considered appropriate for reducing migration and commuters' potentials which in fact turned out to be lower than expected in the first place.