Auf Distanz zu den Nachbarn : planerisch-rechtlicher Umgang mit Seveso-Betrieben im Kontext der örtlichen Raumordnung

Abstract

Der sachgerechte Umgang mit industriellen Nutzungen stellt nach herrschender Meinung eine zentrale Herausforderung und Kernaufgabe der (örtlichen) Raumordnung dar: Es gilt, eine räumliche Entwicklung, die etwa nachhaltige, ökologische und Wirtschaftsbelange gleichermaßen berücksichtigt, zu ermöglichen und zugleich Nutzungskonflikte - etwa durch Umweltbelastungen - zu vermeiden. In Ergänzung dazu kommt bei den in Österreich knapp 160 "gefahrengeneigten", der "Seveso-Richtlinie" der Europäischen Union unterliegenden Betrieben (z. B. der Chemieindustrie), wo trotz heute höchster innerbetrieblicher Sicherheitsstandards ein Restrisiko für Industrieunfälle nicht gänzlich ausgeschlossen werden kann, für die Raumordnung das Element der Verhütung derartiger Unfälle sowie, im Ereignisfall, der Begrenzung ihrer negativen Folgen hinzu - in erster Linie durch räumlichen Abstandsschutz. Einerseits sind die sich aus genannter Direktive ergebenden Anforderungen - vor allem besagte Wahrung "angemessener Abstände" zwischen betroffenen Betrieben und schutzwürdigen Raumnutzungen - vollumfänglich umzusetzen. Andererseits können diese sich aus Gründen einer historischen Raumentwicklung heute fallweise mit dicht besiedelten Gebieten überlagernden Abstandszonen rund um gefahrengeneigte Betriebe nur schwerlich rigide Verbotsbereiche darstellen, die jeder weiteren Entwicklung der Betriebe oder ihrer Nachbarschaft in starrer Weise entgegenstehen. All dies verkompliziert den Steuerungs- und Abwägungsauftrag der Raumordnung (und projektbezogen auch des Bauwesens) zweifelsohne erheblich, im Zusammenhang mit gefahrengeneigten Betrieben - teilweise begleitet von emotionalisiertem öffentlichem Diskurs - Schutz- und Entwicklungsinteressen zu vereinbaren. Nicht nur ist es dabei schon herausfordernd genug, "angemessene", dem betrieblichen Gefährdungspotenzial Rechnung tragende Abstände zu ermitteln: Insbesondere deren komplexe Rechts- und Bindungswirkungen für Raumordnung und Bauwesen in diversen Situationen (bei der Ansiedlung gefahrengeneigter Betriebe, ihrer Änderung sowie vornehmlich bei neuen, risikorelevanten Entwicklungen in ihrer Nachbarschaft) vermochten bereits die europäischen und österreichischen Höchstgerichte auf den Plan zu rufen, um - im Hinblick auf die oben genannte Vereinbarung von (Industrieunfall-)Schutz und Entwicklung - Handlungsspielräume für Raumordnungs- und Baubehörden klarzustellen. Vor diesem Hintergrund thematisiert die gegenständliche Arbeit rechtliche, technische und (planungs-)praktische Aspekte und Faktoren, die es im Kontext der örtlichen Raumordnung und punktuell auch des Bauwesens für einen adäquaten, den Zielen der Seveso-Richtlinie gerecht werdenden Umgang mit gefahrengeneigten Betrieben zu berücksichtigen gilt. Dabei werden sowohl rechtliche Rahmensetzungen als auch - ein Novum dieser Arbeit - bewährte Vorgehensweisen in der Vollzugspraxis der österreichischen Bundesländer beleuchtet: Dies soll es insbesondere im Hinblick auf Niederösterreich - wo dahingehender, zu dieser Diplomarbeit Anlass gebender Optimierungsbedarf gesehen wird - erlauben, Problemfelder aufzuzeigen sowie mögliche, auch praktisch anwendbare Lösungsansätze und Handlungsempfehlungen abzuleiten.

Adequately handling industrial land management is widely seen as one of (local) Land Use Planning's (LUP's) core challenges: LUP, in general, has to balance and to manage sustainable and ecologically friendly development, while respecting the economic development needs of businesses and companies. Above all else, spatial conflicts - e.g. due to environmental pollution - should be avoided. But, in addition to that, regarding Austria's approximately 160 Seveso establishments - where despite of utilizing state-of-the-art security measures industrial accidents can't be fully ruled out -, LUP primarily has to consider spatial separation to prevent major industrial accidents and to limit their consequences. On the one hand, in the context of managing establishments falling under the Seveso regime, the requirements of the EU Seveso Directive to protect human health and the environment from major accidents involving dangerous substances - especially to maintain appropriate safety distances between said establishments and their surroundings - need to be fully implemented in LUP policies. On the other hand, due to historic development reasons, Seveso establishments nowadays often find themselves "encircled" by densely populated neighborhoods - with both counterparts potentially having specific development needs, which need to be incorporated into spatial decision making processes. In the LUP context, weighing prevention and protection objectives against development goals in the vicinity of (new or existing) Seveso establishments isn't easy and sometimes happens under immense public scrutiny. Not only is it difficult enough to determine "appropriate" separation distances, while taking the plant-specific risk potential into account: First and foremost, their complicated legal effects and consequences are posing regular challenges for the responsible authorities, which have to comply regarding the supervision of the siting of new installations, modifications of existing ones and developments in their vicinity. In various instances, the leeway in decision-making had to be determined by the European Court of Justice and the Austrian supreme courts. The diploma thesis at hand focuses on legal, technical and practical challenges for local LUP- (and, to some extent, also building-)authorities pertaining to approaches to adequately handle Seveso sites in a way that accommodates the goals of the Seveso Directive. Not only the relevant legislative frameworks are discussed and analyzed, but also, as a first, best practices of Austria's responsible Spatial Planning authorities: The goal is - notably for Lower Austria, where there's concern to catch up in both regards - to formulate practically applicable problem solving approaches.